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安全生产应急管理经济政策体系初探
发布日期: 2016-10-20 来源: 中国应急管理 访问次数: 字号:[ ]

  党中央、国务院高度重视安全生产应急管理工作,近年来,各级政府和各有关部门采取有效措施,从体制、机制、法制等各个方面加强应急管理工作,特别是在应急管理机构、应急救援队伍、应急预案、应急处置机制、应急平台建设等方面取得了巨大成就,为全国安全生产形势的持续稳定好转作出了突出贡献。安全生产应急管理水平的持续提升离不开稳定的经济政策支持。尽管各级政府和相关部门为了满足生产安全重特大突发事件应急处置工作需要,因时因地制宜出台了许多很有针对性的临时政策,但总体而言,应急管理经济政策的研究与制定相对滞后,应急管理投入长效机制还没有形成,一定程度上影响了应急管理事业的持续长远发展。在经济发展新常态下,迫切需要建立一套经济政策体系,进一步加大应急投入、提升应急保障能力,推动应急管理事业再上新台阶。
  一、建立应急管理经济政策的必要性
  (一)建立应急管理经济政策是贯彻落实依法治安的必然要求。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署,十八届五中全会再次强调,要牢固树立安全发展理念,坚持人民利益至上,运用法治思维和法治方式推动发展,这为推进依法治安指明了方向,提供了根本遵循。当前,我国处于社会主义初级阶段,生产力水平较低,发展不平衡,安全生产基础薄弱,劳动保护能力低,体制、机制、法制还不完善,从根本上扭转安全生产严峻形势是一项长期而艰巨的任务。只有坚定地把安全生产法治建设纳入依法治国战略部署中,增强运用法治手段解决问题、推动工作的能力,继续强化依法治安,才能推动安全生产形势实现根本好转。作为安全生产重要组成部分的应急管理工作,也同样面临着加快推进法治进程的严峻挑战。为此,建立健全应急管理所涉及的应急投入、救援补偿、优待、责任保险等政策制度,提高事故灾难应对能力,减少事故造成的生命和财产损失,无论在当前还是今后较长时期内都是一项十分必要而紧迫的任务。
  (二)建立应急管理经济政策是主动适应经济发展新常态的客观要求。经济发展新常态下,工业化和城镇化快速发展,油气输送管道、城市燃气、高速铁路、城市轨道交通、劳动密集型生产加工企业等方面的风险越来越大。与此同时,随着行政审批制度改革和前置性安全审批的取消,新的小微企业将大量涌现,再加上煤炭、冶金、化工、建筑等行业亏损面加大,企业开始减少安全投入,这些都加大了应急管理工作难度。应急管理工作必须主动适应新常态,按照党的十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求,综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段,把经济手段摆到更加突出的位置,进一步推进经济政策创新,切实制定好、落实好、利用好经济政策,发挥经济政策的源头治理作用,有力推动安全生产形势实现根本好转。
  (三)我国现行的应急管理体制迫切需要配套建立应急管理经济政策。我国现有的安全生产应急救援队伍除少数属于事业单位性质外,大多数是依托企业建立起来的。即使是事业单位性质的救援队伍也是采取自收自支的预算管理方式,运行经费没有保障。依托企业建立的救援队伍,除服务本企业外,还承担大量的本企业外的救援任务,而且在重大突发公共事件中(如汶川、玉树地震)发挥了重要的作用,作出了突出贡献,是一支不可替代的专业救援力量。虽然国家(区域)矿山救援队及央企救援队由国家投入了部分先进的技术装备,但依托企业还需配套投入大量的常规装备、基础设施、人员等,日常开支不小。企业救援队伍承担了本应由政府承担的社会性、公益性事业,迫切需要与其配套的应急管理经济政策给予支撑。 
  二、当前应急管理经济政策面临的问题
  (一)生产安全事故救援费用得不到应有的补偿。我国作为事业单位的救援队伍除装备和基础设施由政府投资外,日常的工作经费多是通过救援服务收费等形式实现自收自支。依托企业建立的救援队伍,还要参与和承担大量的社会救援任务,尤其是国家矿山应急救援队,70%一80%的救援任务是社会救援,由于重特大事故救援过程中,经常出现事故单位无力承担救援费用的情况,造成救援队伍发生的费用无法得到补偿,影响了救援队伍正常运转和参与社会救援的积极性。
  (二)安全生产应急救援队伍服务收费不规范。按照《煤矿安全规程》等有关法规的要求,没有建立矿山救护队的企业应当与就近的矿山救护队签订服务协议,并按协议收费。近年来,为规范应急救援队伍有偿服务的问题,各地安全临管部门积极探索新形势下应急救援服务费用管理,部分省(区、市)也制定了相关管理规定。实践证明,有偿服务费用的征收有效地促进了应急救援队的基础建设和装备更新,增强了应急救援队的应急能力和战斗力,同时也减轻了政府和所在企业的经济压力,是十分有效的切实可行的做法。但在具体执行过程中,有些规定是地方制定的政策,覆盖面不够;有些规定是地方安全监管部门的发文,权威性不够;有些地方价格管理部门认为国家没有这方面的法规依据,不好出台相关收费政策;特别是取消矿山救护队资质后,基于三级以上资质才有资格与矿山签订有偿服务协议的前提也不复存在。
  (三)安全生产应急救援财产征用补偿制度不健全。各级政府在处置各类事故灾难时,如何充分利用好社会各类资源,在第一时间紧急征用单位和个人财产,是增强政府应对事故灾难的处置能力,控制、减轻和消除由事故灾难引发社会危害的有效措施。应急财产征用补偿属于行政征用补偿范畴,相对于其他行政征用补偿(如土地征用补偿),我国现行相关法律法规尚不健全,如《突发事件应对法》、《物权法》、《破坏性地震应急条例》等法律法规中虽然对应急财产征用补偿做出了相关规定,但这些规定都过于原则,在实际工作中难以规范补偿行为。特别是对应急财产征用原则、方式、范围,以及对被征用的公众组织补偿标准、补偿方式、征用物品损坏的认定、评估、补偿资金来源等,都没有明确规定,造成相关工作开展比较困难。
  (四)国家投入的应急救援装备运行维护经费不应由依托企业承担。这几年,在国家发展改革委、财政部等部门的大力支持下,陆续为7支国家矿山应急救援队、14支区域矿山救援队、47支中央企业应急救援队,分别投入8亿元、5亿元、24亿元购置配备了应对重特大、复杂安全生产事故所需的运输、排水、钻探、通信等大型特殊救援装备。解决了部分高精尖装备投入不足的问题,但随之而来的问题是,新增的技术装备在提升应急救援队的应急救援能力的同时,也增加了应急救援队运行成本,加大了依托企业的负担。特别是在当前依托企业普遍出现经济效益下滑、企业亏损、高管减薪、职工欠薪的情况下,仍由依托企业承担国家投入应急救援装备运行维护费既不合理也不现实。
  按照市场经济法则,企业承担了原本政府承担的职能应由政府买单,中央和地方政府应为其投入的应急救援装备提供相应的应急救援运行维护经费。
  (五)安全生产应急救援奖励制度缺失。安全生产涉及各行业领域,事故灾难形式多种多样,处置不同类型和规模的事故灾难所需的技术、装备、队伍差别也很大。总体来看,当前我国政府应对事故灾难时在人才、技术、物资、装备、队伍等方面有很大的局限性,而各种社会力量大多具有自己独特专业技术优势,在处置事故灾难中能够很好地弥补政府在应急救援方面的不足,应当成为安全生产应急救援体系不可或缺的重要组成部分。安全监管总局没有直属管理的应急救援队伍,在安全生产应急救援中的指挥协调更多地是依靠行政手段,这与市场经济以及参与应急救援的主体——企业的经济属性存在矛盾。社会公众组织和个人积极参与安全生产应急救援更多是志愿行为,并不是必须履行的义务,政府对在应急救援之中的付出给予奖励及补偿是一种积极的导向,也能很好的发挥鼓励作用。同时,对在事故灾难抢险救援中取得显著成绩的单位和个人给予奖励,也是贯彻落实《安全生产法》和《矿山安全法》等法律法规的具体体现。 
  三、建立健全应急管理经济政策体系的对策建议
  2005年以来,国家相继制定修订了与应急管理有关的经济政策,主要有高危行业安全生产费用提取、安全生产风险抵押金、安全生产专用设备抵免所得税、高危行业投保安全生产责任保险以及去年刚成立的国内首只安全产业发展投资基金等政策,虽然这些政策都有与应急管理有关的内容,但至今还没有单独针对应急管理方面的经济政策。
  从当前应急管理的发展形势和现状来看,各级应急机构管理的应急救援队伍亟需以下十项经济政策给予支持,这十项经济政策既相互独立,又互为依存,从不同的角度为进一步做好应急管理工作提供政策支持。
  (一)建立安全生产应急救援补偿制度。生产安全事故不同于一般的自然灾害,有相对明确的责任对象,在制定事故救援补偿政策时应坚持以下三个原则:一是事故单位承担原则,生产安全事故救援是因事故单位引起的,应当由事故责任单位承担事故救援费用支出。二是成本原则,事故救援具有一定的公益性,事故救援补偿以弥补事故救援成本为限,不能以营利、暴利为目的。三是以政府承担最终补偿为原则,事故救援的社会性、公益性决定了当救援队伍承担政府指令完成救援任务,而事故单位无力承担事故救援费用时,政府应当建立财政最终补偿制度。
  (二)建立安全生产应急救援队伍服务收费管理制度。为规范各类安全生产应急救援队伍的有偿服务收费行为,加强安全生产应急管理工作,保护和规范安全生产应急救援队伍实施有偿服务的合法权益,国家安全监管部门应尽快联合国家价格主管部门制定相关办法。在收费的原则方面,应遵循公开、公平、公正、合理;收费的主体,主要是境内依法设立的从事安全生产的各类应急救援队伍;在收费的标准方面,应考虑国家层面仅对服务收费实行政府指导价,各省、自治区、直辖市价格主管部门制定具体的收费项目和标准,救援队伍与服务对象签订收费合同或协议;对救援队伍的管理方面,应督促救援队伍严格加强内部管理,降低服务成本,严格按照业务规程和合同为服务对象提供服务,收取的服务费必须单独建账,确保专款专用;在救援队伍的监督方面,各级安全监管部门、煤矿安全监察机构应协助价格主管部门做好收费管理工作,加强对救援队伍提供救护服务活动的监督检查。
  (三)建立安全生产应急救援财产征用补偿制度。财产征用补偿制度,既可以充分利用各类资源增强政府应对突发事件的处置能力,又可以充分保障被征用者的合法权益。应急财产征用是法律规定的合法行为,征用属于国家的强制行为,享有征用权的主体只能是各级人民政府或政府授权的处置突发事件领导小组(指挥部)。其他任何组织和个人都没有征用权。征用的对象,应当包括三个方面:人员,包括征用社会救援队伍、志愿者;物资装备;场所。应急财产征用工作应当坚持提前统筹、就近征用、均衡负担、依法补偿的原则。补偿要坚持依法、公平、公开、合理的原则。既要保障被征用者的合法利益,同时在补偿时也要坚持适度补偿和社会公益性相结合的原则。补偿时按照个人、民企、股份制、国企、事业、行政单位的先后顺序进行补偿。在补偿的方式和标准方面,可采取物质补偿与荣誉补偿、直接补偿与间接补偿、实物补偿与价值补偿、经济补偿与政策补偿相结合的方式。以直接经济补偿方式为主,其他补偿方式为辅。可通过建立应急财产征用补偿基金解决补偿经费来源问题。经费筹集可采取三种途径:一是政府定期储备,二是政府临时划拨,三是接受社会捐赠。补偿资金的监管以行政监督为主、社会监督为辅。
  (四)建立国家投入的安全生产应急救援装备运行维护经费管理制度。国家投入的应急救援装备只能用于公益救援服务,不能从事营利性质的经营活动,不会带来效益。所以,国家和地方政府投入的应急救援装备运行维护费理应属于中央和地方政府财政负担的范畴,需要制定出台国家投入的应急救援装备运行维护经费管理办法,加以规范管理,提高资金的使用效益。
  具体思路:资金来源由中央预算内资金安排;适用范围是国家级安全生产应急救援队伍,包括国家(区域)矿山应急救援队,危化、非煤矿山、隧道等中央企业安全生产应急救援队;管理职责是实行国家、地方和企业分级管理方式;管理原则是客观公正,合理分配,专款专用,突出重点;分配原则是以中央财政下达购置应急救援装备的投资额、装备数量、救援队的服务区域等因素作为测算基础;申报流程是救援队依托企业向当地省级安全监管部门报送专项资金申请。省级安全监管部门负责专项资金申请的审核。安全监管总局负责审批;使用范围是救援装备的日常维护保养、仓储保管、培训演练等支出。安全监管总局定期组织人员对专项资金预算执行、使用效益进行监督检查。 
  (五)建立国家安全生产应急救援奖励专项资金管理制度。建立引导和鼓励社会公众组织参与安全生产应急救援的奖励机制,可以使被奖励的公众组织起到很好的示范带头作用,可以促使全国安全生产应急救援能力快速提升。
  具体设想:奖励资金的来源由中央财政预算内统一安排,专项用于社会力量参与安全生产应急救援奖励;奖励的范围是安全监管总局、国家煤监局及所属煤监机构组织、指挥、参与协调的各类生产安全事故救援行动;奖励对象是在安全生产事故抢险救援行动中做出突出贡献的社会救援力量;奖励的申请是由参与救援行动的单位或个人提出,也可由现场指挥救援的安全监管总局、国家煤监局及所属机构提出;资金的管理和使用遵循专款专用、公开透明的原则。
  (六)建立国家投入的应急救援资产管理制度。党中央、国务院高度重视应急救援体系建设,近年来,不断加大资金投入,先后为国家(区域)矿山应急救援队和中央企业应急救援队投入了37亿元,用于购置配备性能可靠、机动性强的大型应急救援装备,承担重特大事故灾难的应急救援任务。国家投入的这些资产比较特殊,它们是国家所有,企业应急救援队使用。我国现行的法律法规对这些“特殊”资产的管理使用没有明确规定,需要尽快制定和出台有针对性的管理办法,管好、用好这些“特殊”的资产,使这些装备随时保持正常运转状态,一旦事故发生,充分发挥国家投入的应急救援资产的作用,在关键时刻调得动、用得上,提高我国安全生产应急救援保障能力。
  (七)建立安全生产应急救援人员因公伤亡抚恤制度。全国专职安全生产应急救援队伍中,仅矿山及危险化学品应急救援队伍近5年来平均每年救出生还人员达2434人,为安全生产形势的持续好转做出了突出贡献。据统计,近5年来全国矿山应急救援队伍平均每年牺牲9人(从1949年至今牺牲600余人),这些牺牲的救援队员都没有得到应有的抚恤。事故灾难中牺牲的救援队员其本质应与现役公安消防部队一样,对在事故救援中伤残、牺牲的救护队员应当给予较高的经济补偿,追认牺牲的救护队员为烈士,家属享有烈属待遇,确保他们的生活、医疗等有保障。国家有关部门应当尽快制定相关政策,这样既可以解除广大救护队员的后顾之忧,还可以增强广大应急救护队指战员的荣誉感和归属感。
  (八)建立安全生产应急救援车辆过路(过桥)免费制度。安全生产应急救援队伍实行准军事化管理,24小时待命,随时准备应对重特大事故灾难,但在交通运输上却得不到有效保障。应急救援车辆在救援过程中交过路过桥费,不仅是费用问题,更重要是时间问题,时间就是生命,对于事故救援来说,时间比什么都宝贵。通过免除公路过路过桥费,实行绿色通道,实现事故救援车辆和救援装备的快速通过,是坚持应急优先原则的具体体现,更能为抢险救援赢得宝贵救援时间。
  (九)建立安全生产应急救援人员转岗安置、退休制度。当前,我国安全生产应急救援队伍在准入时,对年龄、身体、学历、专业、经历等都有很苛刻的条件,但当救援人员年龄增大、身体条件不允许时,却得不到很好地安置。一方面造成救护队伍人心不稳,另一方面也影响到救护队员参加救援工作的积极性,不利于救援队伍的稳定和救援事业的健康发展。要进一步完善相关制度,出台有关政策加以支持引导,解除救护队员的后顾之忧。
  (十)建立安全生产应急救援保险基金制度。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十五条明确规定要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,这为充分发挥政策的调控作用,调动更多的社会资源参与巨灾风险管理,使巨灾风险能够在更广、更大的范围分散和承担提供了条件,从而使得建立安全生产保险制度在政策方面具备了良好的法律前提。近年来,河南、重庆、湖南等20多个省(区、市)开展了安全生产责任保险试点工作,较好地发挥了安全生产责任保险的事故预防、经济补偿和社会管理功能,初步建立了安全生产与责任保险的互动机制,也为建立安全生产应急救援保险基金积累了有效经验。当前,由工信部、安全监管总局、国家开发银行、中国平安组建的国内首只规模达1000亿元的安全产业投资基金正式成立。一方面,可以考虑在此投资基金中拿出一部分,设立应急救援保险基金;另一方面,可以在全国范围内筹集建立应急救援保险基金,按照商业模式运行。(本文获国家安全生产应急管理理论创新征文二等奖)
  作者简介:
  孙国建,国家安全生产应急救援指挥中心资产财务部处长。
  本文转载自《中国应急管理》
  (五)建立国家安全生产应急救援奖励专项资金管理制度。建立引导和鼓励社会公众组织参与安全生产应急救援的奖励机制,可以使被奖励的公众组织起到很好的示范带头作用,可以促使全国安全生产应急救援能力快速提升。
  具体设想:奖励资金的来源由中央财政预算内统一安排,专项用于社会力量参与安全生产应急救援奖励;奖励的范围是安全监管总局、国家煤监局及所属煤监机构组织、指挥、参与协调的各类生产安全事故救援行动;奖励对象是在安全生产事故抢险救援行动中做出突出贡献的社会救援力量;奖励的申请是由参与救援行动的单位或个人提出,也可由现场指挥救援的安全监管总局、国家煤监局及所属机构提出;资金的管理和使用遵循专款专用、公开透明的原则。
  (六)建立国家投入的应急救援资产管理制度。党中央、国务院高度重视应急救援体系建设,近年来,不断加大资金投入,先后为国家(区域)矿山应急救援队和中央企业应急救援队投入了37亿元,用于购置配备性能可靠、机动性强的大型应急救援装备,承担重特大事故灾难的应急救援任务。国家投入的这些资产比较特殊,它们是国家所有,企业应急救援队使用。我国现行的法律法规对这些“特殊”资产的管理使用没有明确规定,需要尽快制定和出台有针对性的管理办法,管好、用好这些“特殊”的资产,使这些装备随时保持正常运转状态,一旦事故发生,充分发挥国家投入的应急救援资产的作用,在关键时刻调得动、用得上,提高我国安全生产应急救援保障能力。
  (七)建立安全生产应急救援人员因公伤亡抚恤制度。全国专职安全生产应急救援队伍中,仅矿山及危险化学品应急救援队伍近5年来平均每年救出生还人员达2434人,为安全生产形势的持续好转做出了突出贡献。据统计,近5年来全国矿山应急救援队伍平均每年牺牲9人(从1949年至今牺牲600余人),这些牺牲的救援队员都没有得到应有的抚恤。事故灾难中牺牲的救援队员其本质应与现役公安消防部队一样,对在事故救援中伤残、牺牲的救护队员应当给予较高的经济补偿,追认牺牲的救护队员为烈士,家属享有烈属待遇,确保他们的生活、医疗等有保障。国家有关部门应当尽快制定相关政策,这样既可以解除广大救护队员的后顾之忧,还可以增强广大应急救护队指战员的荣誉感和归属感。
  (八)建立安全生产应急救援车辆过路(过桥)免费制度。安全生产应急救援队伍实行准军事化管理,24小时待命,随时准备应对重特大事故灾难,但在交通运输上却得不到有效保障。应急救援车辆在救援过程中交过路过桥费,不仅是费用问题,更重要是时间问题,时间就是生命,对于事故救援来说,时间比什么都宝贵。通过免除公路过路过桥费,实行绿色通道,实现事故救援车辆和救援装备的快速通过,是坚持应急优先原则的具体体现,更能为抢险救援赢得宝贵救援时间。
  (九)建立安全生产应急救援人员转岗安置、退休制度。当前,我国安全生产应急救援队伍在准入时,对年龄、身体、学历、专业、经历等都有很苛刻的条件,但当救援人员年龄增大、身体条件不允许时,却得不到很好地安置。一方面造成救护队伍人心不稳,另一方面也影响到救护队员参加救援工作的积极性,不利于救援队伍的稳定和救援事业的健康发展。要进一步完善相关制度,出台有关政策加以支持引导,解除救护队员的后顾之忧。
  (十)建立安全生产应急救援保险基金制度。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十五条明确规定要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,这为充分发挥政策的调控作用,调动更多的社会资源参与巨灾风险管理,使巨灾风险能够在更广、更大的范围分散和承担提供了条件,从而使得建立安全生产保险制度在政策方面具备了良好的法律前提。近年来,河南、重庆、湖南等20多个省(区、市)开展了安全生产责任保险试点工作,较好地发挥了安全生产责任保险的事故预防、经济补偿和社会管理功能,初步建立了安全生产与责任保险的互动机制,也为建立安全生产应急救援保险基金积累了有效经验。当前,由工信部、安全监管总局、国家开发银行、中国平安组建的国内首只规模达1000亿元的安全产业投资基金正式成立。一方面,可以考虑在此投资基金中拿出一部分,设立应急救援保险基金;另一方面,可以在全国范围内筹集建立应急救援保险基金,按照商业模式运行。(本文获国家安全生产应急管理理论创新征文二等奖)
  作者简介:
  孙国建,国家安全生产应急救援指挥中心资产财务部处长。
  本文转载自《中国应急管理》

 

 

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