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深化企业安全生产应急救援管理的理论探索与对策研究
发布日期: 2016-10-26 来源: 中国应急管理 访问次数: 字号:[ ]

  近年来我国安全生产应急救援工作取得突出成绩,为守护安全生产最后一道防线发挥了重要作用。但目前许多企业的应急救援水平还不能完全满足实际需要,因企业应急工作不到位导致事故发生,因施救不力导致事故扩大,甚至造成救护队员伤亡等情况时有发生。据统计,大多数重特大事故的原因中都不同程度存在应急救援方面的问题,从事前准备到事中处置,从管理职责到救援措施等反映出的问题是多方面的,严重制约了应急救援整体能力的提高。因此,需要深刻剖析企业应急救援工作现状和问题,找出深层次原因,以理论分析为基础,积极探索强化应急救援管理的新举措。
  一、企业应急救援管理现状及问题分析
  (一)应急救援管理方面
  概括起来,当前企业应急救援管理工作存在缺位和错位问题。
  首先是缺位。常态下的风险预控及隐患排查治理等工作与异态下的应急救援管理工作本是相互关联递进的企业安全生产管理过程,但在一些企业日常管理工作中,彼此衔接不够紧密,有些脱节,如隐患管理和应急救援管理工作环节各自分别开展风险分析、监测预警等工作,缺乏统一考虑。相比较而言,企业更注重日常隐患管理,而弱化应急管理,认为搞好日常隐患排查治理,就可以不考虑应急救援,许多企业的应急救援管理工作只是例行公事,每年举行一、二次简单的应急演练,质量不高。
  其次是错位。认识上将事故发生前的险情紧急应对与事故发生后的事故救援混为一谈,认为应急救援工作主要是事故后的救援,实际工作中,重事故救援轻险情应急,只强调救援预案的制定与演练,对现场应急处置方案认识上存在误区,落实上重视不够。一些企业的现场处置方案存在空白,即使制定现场处置方案的企业,也主要注重事故后应对措施的制定,相对弱化事故前生产出现险情或事故初期时的应急响应要求,同样体现出重事故救援,轻险情应对的倾向。
  由于应急救援管理工作上的缺位和错位,导致企业应急救援能力参差不齐,有的企业甚至没有建立应急预警机制,不具备基本的应急处置能力;有的企业尽管拥有了一些人力、物力方面的救援资源,具备一定的救援能力,但不仅平时这些资源不能有效发挥作用,一旦事故发生,发挥的作用也有限。
  (二)应急预案制定方面
  按照国家《应急预案编制导则》和《生产安全事故应急预案管理办法》要求,生产经营单位应急预案体系由综合预案、专项预案和现场应急处置方案组成。当前应急预案存在的突出问题是针对性和可操作性差,首要原因是各类预案的设置有待进一步改进和完善。
  首先,综合预案的制定上,由于目前我国企业尚未建立系统规范的企业应急管理体系,而将应急预案作为应急管理的主要抓手,综合预案包含了许多救援之外属于应急管理体系建设的制度性内容,如应急工作原则、演练要求、预案修订备案等,造成预案内容繁杂,本身重点不突出,针对性不强。
  其次,在专项预案的制定上,按照要求,企业要根据事故类型,如针对煤矿瓦斯爆炸、透水等事故,分别设置多个类似的专项预案。例如,神华集团产业涉及煤、电、运输、化工等多个领域,仅公司层面专项预案就达30多种,核心内容基本一样,且与综合预案部分要素设置重复,实际上,预案如此细化,过于复杂化,实际作用不大。
  第三,现场应急处置方案日益受到重视,但普遍存在的问题是处置方案与其它两类预案的关系不清,有些单位处置方案内容与其它两类应急预案重复。对于预案间的关系,亟待在我国相关标准、规定中进一步明确。
  第四,预案内容笼统且存在缺失,目前的预案对所需的救援物资、资金、外部专家、救援队伍等描述不够具体,影响救援时的具体落实。特别是近年来虽然强调了政府、企业、专业救援队等各方联动机制的要求,但在制定预案时还有很大差距,对联合救援中各方相互配合的职责、社会资源共享等方面规定不够具体,相关方的预案缺乏紧密衔接,不利于相关方联动机制的落实。 
  因此,建议在我国的应急救援管理中,将险情应急处置工作作为生产企业的主要职责,而将达到一定程度的事故救援工作作为外部专业救护队的工作职责。建议明确提出,坚持“(企业)自主险情应急,(社会)联合事故救援”的应急救援管理原则,进而明确政府、企业、外部专业救护队等相关方的职责定位,建立新型管理模式。
  险情应急环节以企业为主,明确企业自身应具备在出现险情和事故初期情况下的自主处置能力,具体情况包括生产系统工作异常,严重影响生产;或事故初期,能量开始异常释放,但尚未造成重大伤害和损失或影响等。这个阶段是防止事态扩大导致严重事故的关键阶段,应明确企业具备的预警响应能力。把应急处置功能纳入企业常规安全管理范围,将不同阶段的工作统一协调考虑。
  事故救援环节是事故发展已超出企业能力控制范围的阶段,需要启动事故救援联动机制,政府、外部专业救援队伍与事故单位各尽其职,联合采取救援措施。外部专业救援队伍工作包括:控制(转移)、搜寻、解困、救治、清理等;政府相关工作包括:信息报告、警戒疏散、指挥权转移、医疗救治、交通控制以及发动和管控社会救援力量等。
  在当前形势下,提出“(企业)自主险情应急,(社会)联合事故救援”的应急救援管理原则,有助于进一步明确相关方的职责,具有重要现实指导意义。一方面,通过企业自主险情应急,有利于将企业的应急管理融入到企业日常安全管理,提高险情处置能力,使企业应急管理更有针对性和实效性;另一方面,通过社会联合救援,实现救援资源的社会化,有利于集中救援资源,提高救援资源的利用效率和救援战斗力。

 


  (二)建立相互衔接的应急救援管理体系
  根据上述分析,企业安全生产管理整体可划分为四个相互衔接的阶段,党的十八届三中全会提出的构建安全预控和隐患治理“两个体系”,相应的,也应构建险情应急和事故救援环节的管理体系,考虑到后两个环节的特殊性,可构建统一的应急救援管理体系,进而形成完整的企业安全生产管理体系。
  针对我国企业应急救援管理薄弱的现状,建立应急救援管理体系是提升企业规范化管理水平和应急救援能力的重要途径,也是将原则性较强的法律法规在企业具体落实的有效手段,一些企业已在这方面进行了积极探索,但尚未形成规范的标准模式。当前,亟待理清应急管理思路,通过优化整合,调整预案设置,在风险预控体系、隐患排查体系建设基础上,建立应急救援管理体系。
  首先,整合应急救援管理有关要素,将现综合应急预案的有些内容调整到体系中,应急救援管理体系内容包括方针、目标、计划、日常预案演练培训管理、事故应急准备及应急措施的制定及落实等,明确基本要求,相关制度,形成系统化全过程管理,解决目前存在环节之间、要素之间的“孤岛”问题。同时,做好与风险预控体系、隐患排查体系的衔接,形成企业统一的安全生产管理体系(框架结构如图2所示),并建立相应考核评价标准。
  其次,调整预案结构。应急救援预案顾名思义应该是为可能发生的险情或事故提前准备的应对方案,应重在事先准备的资源和应对措施,事故发生后救援程序和相关工作内容要求等,以便启动预案后,迅速有序开展救援工作。预案的设置需要做到简单、明晰、实用。按照上述“(企业)自主险情应急,(社会)联合事故救援”应急救援管理原则,运用好本文提出的“应急临界点”和“救援临界点”概念,相应调整预案结构。一是制定(联合)救援预案,在企业达到事故救援临界点时启用,满足(社会)联合事故救援需要。通过建立应急救援管理体系,将现综合预案中有关内容调整到应急救援管理体系要素中,将综合预案与专项预案合并,作为(联合)救援预案。联合救援预案主要适用于多方联动事故救援,明确企业、政府、救援队伍的联动机制,特别是要明确各方的职责,做到政府、企业、救护队三方预案衔接。特别是,作为预案,要高度重视相关救援资源的准备与管理,包括队伍、装备、物资、专家等,确保启动预案后各项措施的有效落实。二是制定现场应急处置方案,在企业达到险情应急临界点时启用,满足于企业内部险情应急需要。处置方案要注重解决好与日常工作的关系,及与上述救援预案的衔接配合。
  通过对企业内部存在的重大危险源、企业承受度及应急能力开展综合评估,确定应急临界点和救援临界点,达到应急临界点,启动现场应急处置方案,达到救援临界点,启动联合救援预案。


  (三)建立多层次的应急救援队伍体系 
  (三)救援队伍建设方面
  根据国家规定,生产企业必须设有专业救援队或与专业救援队签有服务协议,且有严格的布局要求。经过近年的发展建设,目前我国已形成了一定规模的应急救援队伍体系,全国专职矿山和危险化学品救援队伍达到933支,共计6.83万人,其中仅煤矿行业就有400多支共计2.8万人。专业救援队伍主要依托有实力的(集团)公司建立,服务对象以本单位为主,有些队伍同时担负周边企业的救援职责。这些救援队伍在我国事故救援中发挥了重要作用,但也应看到,在新的形势下,救援队伍的发展也面临着诸多亟待解决的问题。
  一是日常工作任务不饱满,救援队伍在日常实际工作中的作用没有得到充分发挥。救援工作具有显著不均衡性,随着我国安全生产形势的好转,事故量的降低,救援队伍救援工作量占全部工作时间的比重不断减小,目前平均不足10%,有的甚至常年没有救援任务,承担的日常其他工作不一,工作量也不足30%,平时大部分时间主要以训练为主。
  二是队伍建设投入大。一个50人的矿山救护中队每年包括工资在内的费用平均达700—800万元,最高达上千万万元,还不算设备采购、设施建设费用。一般的救护队大队都有二、三个中队,规模大的达到八、九个中队,投入更大。
  三是缺乏救援资金渠道。当前国家没有建立明确的救援资金渠道和保障机制,不仅日常费用支出主要由依托企业承担,即使事故救援时,由于出事单位经济效益差,拿不出足够的救援资金,或主观不愿支付等各种原因,参加企业外社会救援成为义务无偿服务。
  总之,救援队伍作为经营性企业所属单位,只有巨大投入,没有实际产出,成为企业的包袱,影响了依托企业投入救护队伍建设的积极性。加之有的队伍人员素质不高,救援装备差,战斗力不强,作用有限,使队伍处在可有可无的尴尬境地。这些情况阻碍了救援队伍的健康发展。
  (四)救援装备物资储备方面
  企业物资装备储备缺乏标准,随意性较大。有的企业虽储备的救援装备物资较多,占用大量资金和场地库房,但由于在救援装备物资的储备上针对性不够,加之事故发生是一个小概率事件,有些装备物资基本没有使用过就过期或锈蚀了;另外,由于救援装备不配套等原因,即使发生事故也难以派上用场,如一些煤矿只储备井下排水泵,却没有储备控制开关和足够的管路,发生透水事故时,根本无法使用。总体上,企业存储的救援物资装备难以满足实际需要。
  通过上述分析,首先反映出对企业应急救援职责及应具备能力的定位不明确,没有明确企业应急救援工作的重点是要着眼于前期应急响应能力建设还是要着眼于满足全部应急救援工作需要,这直接影响着企业应急救援管理工作的谋划和管理、应急预案制定、应急救援队伍建立、救援物资装备储备等工作。同时进一步反映出当前应急救援管理理论滞后,整体规划不足,制约了应急救援工作的发展。因此,亟待深化认识,深刻把握应急救援工作的特点,理清管理思路,准确定位,明确管理原则,然后从体制和机制上解决存在的问题。
  二、有关应急救援管理的理论认识
  要解决好应急救援工作存在的问题,首先需要从认识上明确应急救援管理工作的特点。当前,在企业生产领域,对安全生产的不同环节尚未形成标准的划分,导致在实践中相关工作不能有效区分与衔接,特别是险情应急与事故救援工作。 
  (一)安全生产管理环节的划分
  根据事故致因理论,生产事故是由于不安全因素(危害因素)导致生产系统中的能量(危险源)异常释放并作用于受害体的结果。按照事故形成发展的过程,企业安全生产管理可划分为四个环节:一是风险预控,或称为风险管理。生产前,通过危险源辨识、危害分析、风险评价、制定预控措施和安全标准,防止不安全生产因素(危害因素)的产生。二是隐患治理,或称为隐患管理。生产过程中出现的人机环管等方面的不安全因素,是造成事故的隐患,需要通过排查和整治,及时消除。三是险情应对,或称为险情管理。险情阶段是指发生事故的前期或初期,表现出生产系统工作异常,一些生产指标参数(温度、压力、浓度等)已超出正常生产的控制要求范围,严重影响了正常生产,或能量开始异常释放,但还未造成重大人身伤害、财产损失或社会影响。客观上,事故发生前的险情大多尚在企业应对处置能力范围之内,这时需要及时采取应对处置措施,消除险情和通过预警、停产、撤人等快速响应措施,防止事态扩大,避免造成严重事故后果,工作的有效性体现在企业内部紧急应对(应急)处置上。四是事故救援,或称为事故(救援)管理。此时事故已经发生,危害能量严重外泄,已造成严重后果,或正严重威胁人身财产安全,情况处置已超出企业自身能力范围,需要求救外部力量。通过政府、企业、救护队的联动,控制事故进一步扩大,解救被困人员,保护资产,减少损失致最低点,工作的有效性体现在社会外部救援力量的组织利用上。
  需要指出的是,特殊情况下,一些零星发生的事故诸如人员触电、高空坠落等,从出现险情到造成事故持续的时间比较短,事故处置过程一般相对简单,不需要外部救援,此类情况可一并划入企业内部险情应对环节管理。
  (二)应急救援管理特点
  上述四个环节具有显著不同特点,前两个环节是企业生产常态情况下的安全管理,是实现企业正常安全生产的保障;后两个环节是企业生产异态情况下的安全管理,是在企业生产非正常情况下防止事故发生或减少事故损失的最后防线。异态情况与常态情况相比较而言,发生的频率降低,但危害性和管理的难度增大。同时,这四个环节按照时间顺序紧密相连递进,除了第一阶段为生产前的准备阶段外,其他三个环节之间没有固定的分界点,但在理论上,当正常生产受到严重影响,生命财产受到严重威胁时,就是需要采取应急措施的险情应急临界点,当事故发生,超出企业的处置能力,就是需要外部救援的事故救援临界点。这两个点就是不同环节的分界点,依赖于具体情况,不同企业会有所不同。每个企业都应通过评估,根据行业特点、风险程度、企业安全管理水平和应急处置能力等,明确本单位的险情应急临界点和事故救援临界点。
  三、深化企业紧急救援工作的相关对策
  (一)坚持“(企业)自主险情应急,(社会)联合事故救援”的应急救援管理原则
  在当前实际工作中,风险预控和隐患排查两个环节属于常态下的安全生产管理,这一点已被广泛接受,党的十八届三中全会还相应提出了构建安全预控和隐患治理“两个体系”。但在传统安全生产管理中,对险情应急和事故救援并没有明确的具体划分,在我国现有法律法规规定中往往被视为同一个阶段环节,统称为应急救援。我国的《突发事件应对法》《安全生产法》《煤矿安全规程》等法律法规条文中,都是总体上从事故预警到事故救援全过程做出规定,涵盖了本文提出的险情应急和事故救援两个阶段的内容,但侧重点放在了事故救援方面,险情处置强调较少。
  理论上,按照上述安全管理“四环节”划分,应急与救援是两个紧密相连但又有各自特点的两个环节;现实中,通过国内外大量事故统计分析,在出现险情或事故初期,能够得到有效处置的,大都是企业自行采取了有效应急措施,(仅少数在企业没有应急处置能力的情况下通过外部救援队);而当事故发展到一定程度后,超出企业自身处置能力,达到救援临界点后,基本都是启动外部救援机制,主要依靠外部救援力量。 
  针对当前救援队伍建设面临的问题,根据新形势下应急救援工作特点,在遵守国家有关法律法规要求的条件下,应按照“(企业)自主险情应急,(社会)联合事故救援”的原则,调整现有队伍设置,建立职责不同的企业内部的险情应急处置队伍和社会共享的专业事故救援队伍,形成多层次、区别化的应急救援队伍体系。
  第一,组建企业险情应急处置队伍。在企业现有兼职救援队、驻企业现场专业救护队基础上,通过转换职能,扩大工作任务范围,建立企业内部应急处置队伍。将队伍工作纳入到企业的日常生产工作中,队伍职责由原来以事故救援为主,转变为以险情处置为主,并承担更多企业具有风险性的生产工作任务,在增强企业自身应急处置能力的同时,充分挖掘队伍潜力,有效发挥作用,降低队伍管理成本。
  第二,优化专业事故救援队伍。根据事故特点,专业救援队宜精不宜多,应结合企业应急处置队伍建设,按照我国产业结构,进一步优化救援队伍布局,降低专业救援队分布密度。可在国家现有骨干救援队伍基础上,集中优势资源,建立精干的专业救援队伍。队伍设置可依托企业但不限于服务于本企业,发生事故的情况下,由国家统一调动指挥,实现社会共享。
  (四)建立社会化救援物资共享机制
  针对救援物资装备储备与事故救援不相适应的现状,根据应急救援工作特点,建立社会化救援物资与装备资源共享机制。企业除配备必要的应急物资外,按照区域,合理布局,依托相关企业建立救援物资装备储备基地,采取集中或分散储备但集中调度使用等形式储备救援设备物资,通过救援物资的适度集中管理使用,提高利用率,降低救援成本。
  (五)建立救援保险和有偿服务机制
  按照《安全生产法》规定,生产经营单位除了为从业人员缴纳保险费外,还应鼓励投保安全生产责任保险。安全监管总局《关于在高危行业推进安全生产责任保险的指导意见》规定,保险范围主要是事故死亡人员和伤残人员的经济赔偿、事故应急救援和善后处理费。但当前,大多企业只对人身安全进行了投保,应急救援费用保险尚处在空白阶段。针对当前缺乏救援经费渠道问题,应借鉴国外同行业和我国交通等行业事故保险的做法,探索研究,通过立法,建立企业事故投保机制。具体核心思想:
  1.生产企业参加事故投保,保险公司根据行业的危险性及投保企业安全状况,包括发生事故、存在隐患等情况,确定每年企业保险费金额;
  2.由保险公司聘请第三方安全评价机构对企业安全状况及风险进行评估;
  3.建立有偿救援服务机制,保险公司负责救援队及有关救援费用的支付,赔付金额也需由第三方评估机构按标准确定。
  通过事故救援保险,解决救援费用问题,促进救援事业发展;同时,利用经济杠杆激发企业搞好安全生产的内在动力;以及强化第三方评估机构的安全监管作用,带动第三方审核机构的发展,减轻政府安全监管压力。要做好这项工作,需要研究解决的问题包括费用的收取标准及办法、救援费用的界定和第三方评估机构的资质认定等。
  作者简介:
  国汉君,神华集团有限责任公司安监局处长
  本文转载自《中国应急管理》

 

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